粤港澳大湾区城市群建设的战略意义和现实挑战

显示全部楼层 · 发表于 2017-8-1 17:42:43

粤港澳大湾区城市群建设的战略意义和现实挑战

作者：蔡赤萌转载：广东社会科学

摘要：
共建粤港澳大湾区世界级城市群，既是粤港澳区域经济社会文化自身发展的内在需要，也是国家区域发展战略的重要构成与动力支撑点，承载着辐射带动泛珠三角区域合作发展的战略功能。目前粤港澳大湾区已有合作基础，但要达致建设目标与战略价值仍面临诸多挑战，如何在两种制度、三个关税区、三个法律体系的异质城市群内，按照湾区经济和城市群的发展规律，实现要素便捷流通、资源高效配置和产业协同效应，如何完善营商环境对标国际一流吸引国际高端资源集聚湾区，如何消弭经济融合对多元主体的不同影响，都对三地政府跨境治理带来很大挑战，是中国探索参与全球治理的“试验田”。

［关键词］粤港澳合作大湾区城市群对外开放创新驱动 “一国两制”金属质感分割线

作者| 蔡赤萌，国务院港澳事务办公室港澳研究所研究员

（摘自《广东社会科学》2017年第4期 P5-14）

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在香港回归20周年之际，7月1日，在国家主席的见证下，国家发展改革委及粤港澳四方在港签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》（简称《大湾区框架协议》），明确了合作宗旨、合作目标、合作原则与重点合作领域，并确定协调及实施的体制机制安排，显示大湾区城市群规划已取得重要的阶段性成果，迈出协同发展坚实的一步，标志着粤港澳大湾区建设全面启动。

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粤港澳大湾区城市群建设承载着国家多重战略功能
共建粤港澳大湾区世界级城市群，是在国家特定发展条件下的时代任务，有着重要的战略意义。

（一）国家探索区域发展战略、提升区域发展新动能的重要实践
党的“十八大”明确提出，到2020年基本形成区域协调发展机制。珠三角一直是支撑中国经济的核心区域之一，与长三角、京津冀一起，承载着国家区域发展战略的核心功能与引领作用：建设成为世界级城市，提高其对我国参与国际合作与竞争的引领支撑作用；抢占国际竞争的制高点，建设成为增强国家国际竞争力和影响力的引领性区域；建设成为提升国家实力、辐射带动周边发展引领性区域。粤港澳大湾区城市群的目标，不仅仅是世界级湾区，也要 “努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群”。在区域战略层面，打造粤港澳大湾区世界级城市群是要发挥好高端区域在国家发展中的引领区域功能，提升大湾区在泛珠三角地区发展中的辐射带动作用，并中南、西南延伸，形成辐射东南亚、南亚的重要经济支撑带。

（二）国家应对新时期发展挑战的战略选择
谋划粤港澳大湾区城市群建设，是要站在新的时代背景和国家发展战略需求对区域进行整体规划，需要有全新的理念、全新的思维。大湾区建设应承载国家应对新时期发展挑战的战略功能，率先利用好外部市场和资源，提升中国在全球价值链中的地位，为经济持续增长积累新动能。

第一，中国经济转型迫切需要创新型发展模式，改变“脱实向虚”状况，攻克中等收入陷阱。目前中国经济正处于关键的转型期、进入一个瓶颈点，经济全要素生产率出现持续下降，进而影响潜在经济增长率下降和我国的经济增长。投资主导型增长方式走到尽头，传统增长模式的动力开始枯竭，需要转变发展理念创新发展模式。中国经济面临的困难与挑战是：一是宏观的投资收益下降较快，需要优化增长动能。二是经济结构出现“脱实向虚”趋势，产业结构统计上出现“转型”但未有实际“升级”。经济结构“脱实向虚”趋势、虚拟经济自我循环与实体经济脱离问题，直接影响了经济的健康增长和可持续发展。三是攻克中等收入陷阱需要突破“技术陷阱”，要靠技术创新和资本市场创新共同发力。

第二，创新国际化模式，在高点突破，应对全球化挑战，塑造一个平台。一方面，全球化遭遇欧美重大阻力，中高端制造业向发达国家回流，同时低端产业向周边低成本国家转移；另一方面，产业发展又面临着供给侧成本上升、资源环境约束增强、需求端消费升级等多重挑战，需要通过创新驱动产业转型升级、提质增效，迈向中高端水平。具有高度国际化优势的港澳特区，可以在大湾区建设中发挥特殊的对外开放平台功能，推动大湾区在国家高水平参与国际合作中发挥示范带头作用。而广东省则要依托制造业规模庞大、市场广阔，通过与香港合力发展创新型经济，着力实现自身发展的“双目标”——保持经济中高速增长和迈向中高端水平。

（三）对接国家“一带一路”倡议，构建国际化双向平台的重要支点
在全球经济一体化大趋势下，中国同国际社会的互联互动空前紧密，国内国际经济的联动效应渗透到经济发展的各个环节。习近平总书记今年4月对广东工作做出批示，要求广东发展走在前列，“为全国推进供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、构建开放型经济新体制提供支撑”（“三个支撑”）。“一带一路”建设、粤港澳大湾区城市群建设和广东自贸试验区建设，正是广东加快构建开放型经济新体制的三大抓手。粤港澳大湾区将成为中国参与全球竞争、建设世界级城市群的重要载体，未来重点提升中国在全球价值链中的地位。粤港澳共同开展国际产能合作和联手“走出去”，深化与“一带一路”沿线国家在基础设施互联互通、经贸、金融、生态环保及人文交流领域的合作，携手打造推进“一带一路”建设的重要支撑区。

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促进粤港澳区域经济协同发展、重塑港澳新动能的契机
目前，粤港澳区域经济深度合作面临着共同的发展需求与现实挑战。

（一）由市场推动的粤港澳地区经济合作潜能已经释放，需要新的制度红利予以推进
粤港澳大湾区城市各具特色，社会经济形态多元，既有很强的互补性，也存在很大的差异。大湾区包括港澳及珠三角9个城市，有“一国两制”下的香港、澳门两个特别行政区；有深圳、珠海两个经济特区；有南沙、前海蛇口和横琴3个自由贸易试验区，另外还有多个制造业发达的珠三角城市。其中，香港、广州、深圳都是超级大都市，呈现多极状态。因此，其他城市群存在的协同不足等问题，在大湾区更加突出。多年来由市场自发推进的要素合作潜能已经释放，未来深化合作，需要政府层面发力，一是进一步提升内地服务业开放的深度；二是拆除障碍深化合作的有形及无形藩篱，便利市场机制更好地配置区内资源；三是共同规划未来，引领发展方向。此外，广东与港澳政府间形成共识并签署协议（CEPA及其补充协议、粤港粤澳合作框架协议）来开展合作，形成了市场之外的政府间的协调机制。

（二）粤港澳传统产业合作的互补性有所下降，经济竞合中挑战在不断扩大
目前粤港澳合作面临转型压力，亟待升级，迫切需要加大行政协调力度。后危机时代，香港经济增长乏力，产业结构进一步金融化和虚拟化，新经济增长点培育困难，对引领粤港澳深化合作带来影响。一方面，粤港之间传统产业合作的互补性有所下降。香港实体经济进一步萎缩，制造业占GDP不足2％；服务产业出现同质化趋向，竞争成分加大，香港服务业与珠三角腹地间的联系出现逐渐下降与分离，香港服务业优势得不到进一步发挥。另一方面，香港在广东产业升级过程中，难以有效引领，加大分离趋势。广东受资源、能源和劳动力成本的制约，产业结构迫切需要转型升级，需要发展先进制造业和现代服务业。香港因缺乏相关产业发展经验和直接资源，较难参与其中。香港服务业与广东制造业合作模式仍处于不断探索中，粤港澳如何从以资源要素对接为主走向产业链中高端的新合作、如何在合作共创国际竞争新优势，需要区域层面的共同谋划与协调。

（三）原有粤港澳合作机制功能的局限性制约区域进一步有效整合
粤港澳区域的“两制”差异，形成跨境区域合作的屏障和阻隔。粤港澳三地分属三个独立关税区，行政模式、政策手段难以衔接；实行不同的制度和法律法规，在信息、边检和市场等管理存在差异。从跨境府际治理层面看，粤港澳三方属于平行主体，政府事权有限，粤港澳合作的具体政策需要国家有关部门的授权，在原有合作机制框架内难以有效发挥协调功能。“一国两制”下粤港澳三地合作开始进入深水区。近期发展改革委及粤港澳四方签署的《大湾区建设框架协议》，是政府在市场规律下的跨境整合中发挥适宜的引领和推动作用的良好开端。四方提出要完善协调机制，编制《粤港澳大湾区城市群发展规划》，并推进规划落地实施。四方商定每年定期召开磋商会议，协调解决大湾区发展中的重大问题和合作事项；每年提出推进粤港澳大湾区建设年度重点工作，由国家发展改革委征求粤港澳及国家有关部门意见达成一致后，共同推动落实。

（四）港澳发展中的诸多深层次的问题需要通过区域“深度合作”来解决
回归后香港经济发展中面临的诸多现象和挑战，包括：香港经济增长动力趋缓、结构趋窄，部分传统优势因经济活动离岸化而逐步趋于下降、因内地全方位开放而有所替代等。国家主席习近平指出，国家将支持香港在推进“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、人民币国际化等重大发展战略中发挥优势与作用，为香港“谋划未来”指出了方向。随着基础设施互联互通的推进，合作理念的创新，在建立大湾区的过程中，香港可以与广州、深圳等核心城市形成功能互补、资源整合的错位发展局面，并把各项专长和特色发挥到极致；以金融中心的优势，积极争取区域经济发展主导地位，在带动区域经济发展中不断壮大自己，为香港带来一个新的繁荣期；共建更多国际合作平台，将香港的国际化优势与广东的制造业优势充分结合起来，一起迈向国际分工体系高端。港珠澳大桥的开通，也将产生强大的经济效应，有助于打造大湾区“1小时生活圈”，为香港融入国家发展，搭乘国家发展的快速列车构筑坚强后盾。

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粤港澳大湾区合作发展面临诸多现实挑战
目前粤港澳大湾区已有合作基础，但要达致建设目标与战略价值仍面临诸多挑战。需要在两种制度、三个关税区、三个法律体系的异质城市群内，按照湾区经济和城市群的发展规律，来进行跨境合作与治理。对粤港澳及中央政府都是一个新挑战，需要创新管理模式，需要在政策上获得新突破。

（一）如何一个在跨境多中心区域内进行合理的城市定位和错位发展
多中心城市群的协同发展，一是需要有合理的定位，二是要形成互补互动的产业链条，强化内在经济联系。目前与国际几大湾区比较，粤港澳大湾区规模大但不强，内部联系的浓度和密度均不足，区域内城市间呈现一定程度的疏离状态，具有较大的发展空间。就定位而言，《大湾区框架协议》明确了粤港澳三方的合作目标，在产业分工上进行错位发展，构建协同发展现代产业体系，完善产业发展格局，加快向全球价值链高端迈进。但目前只有广东总体定位，而未见9个城市的细分角色。此外，城市群中各经济功能形成和演变，并非按政府规划逻辑发展，而是市场竞合的结果。在适度竞争环境中，城市群多中心网络化格局将更为明显。区域协同互动发展的良性格局是否能够形成，是否能成为大湾区城市群发展的总体方向，也取决于湾区的基础条件以及政策要素的配套。

（二）如何实现三个独立关税区内生产要素的高效便捷流通
市场优化资源配置的前提和基础，是市场的互联互通以及要素的自由流通。在软环境上，粤港澳大湾区的经济融合面对一系列客观条件的限制。港澳与广东经济制度不同、法律相异，又分属三个不同的经济体和关税区，致使区内各要素在三地间并不能自由流通，存在边界管理。此外，三地的关税水准、资金流通制度、投资开放程度、对外经济政策亦有实质性的区别。未来如何突破，这既取决于内地的开放深度和速度，也取决于香港大湾区制度创新与跨境管理模式上的突破。例如加强通关便利化设施建设、优化调整粤港澳人员的签注政策、放宽科研资金的跨境使用限制、便利科研试验设备及材料的跨境通关等。

（三）如何达致有效的跨境协调机制与运作模式
粤港澳大湾区面临的最大的特殊性，是涉及“一国两制”下的跨境治理。目前的“机制体制安排”，是由国家发展改革委和粤港澳四方共同签署协议来推进。同时，粤港澳政府共同建立推进粤港澳大湾区发展日常工作机制，分别设在广东省发改委、香港特区政府政制及内地事务局、澳门特区政府行政长官办公室，日常运作中将更好发挥工作机制在合作中的联络协调作用，来推动规划深入实施。但如果有一方难以落实，或是预期在落实程序上存在不确定性，就会影响到合作进程顺利开展。此外，政府功能强弱上的落差、规划内涵及执行力的不同、行政程序的繁复差异等，都会影响到合作的具体进展。如何处理好资源配置中市场与政府的关系，如何协调政府间的差异与分歧，既发挥政府对区域总体发展的顶层设计与引领作用，又在微观领域为企业松绑，鼓励良性竞争，营造国际化营商环境和优质生活环境，吸引国际优质资源落户大湾区，对于大湾区内生动力的培育及国际一流湾区目标的实现，至关重要。

（四）如何处理粤港澳进一步融合对各地的社会政治影响及管治挑战
区域经济融合，既有促进区域整体发展的积极作用，但同时对区域内多元主体会产生不同影响。目前港澳社会民间层面对粤港澳大湾区城市群建设的战略意义和价值的认识还不够，部分香港人在观念、理念上对进一步融合存在疑虑，担心香港在区域整合中会失去自身空间。另一方面，也有观点对“两制”下的独立关税区作简单的划分与区隔，认为互联互通与要素便捷流通会对“两制”造成破坏。需要协调与平衡区域内经济发展、基本建设、社会发展和环保教育的要求，需要突破现行的管理制度与法规，在香港还需要消弭政治因素的人为阻挠。因此，政府、智库与社会共同研讨、宣传、交流大湾区发展蓝图，凝聚共识，将有助于粤港澳三地政府形成并落实大湾区建设的总体目标及年度重点。

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结语

粤港澳大湾区建设规划的制定及跨境治理的实施，既是对“一国两制”实践的丰富，从某种意义上来说，也是中国探索参与全球治理的一个“试验田”。如果形成可以复制和推广协调机制和政策创新，将有助于国家推进新一轮开放，其模式甚至应用到“一带一路”沿线不同经济体的合作，为全球跨境合作与经济治理贡献新方案与新示范。

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